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建设中国特色现代资本市场 服务经济高质量发展

上海证券报 2022-01-28 15:38:00

——中国证监会2022年系统工作会议解读

国泰君安证券首席经济学家 何海峰

深化做好资本市场工作的“四项”规律性认识,这既是做好2022年资本市场工作的经验指南,也是当前阶段建设中国特色资本市场与服务经济高质量发展的行动依据。

2022年,在以全面实行股票发行注册制为主线的融资端改革不断深入的背景下,资本市场投资端改革将持续推进已是定局。投资端改革是一项长期工程,推动中长期资金入市是投资端改革中的一项重要举措,推动公募基金、个人养老金、保险、财富管理等中长期资金入市有助于优化资本市场结构,为实体企业提供更多资金来源,增强企业的融资能力。

截至目前,我国已初步形成了多层次资本市场。北交所在成立之际便与新三板形成流动机制。2022年1月7日,证监会发布的《关于北京证券交易所上市公司转板的指导意见》,又形成了北交所与科创板、创业板的流动机制,进一步形成承上启下的连通、支撑作用,待转板经验成熟后,还可推广至其他板块,使企业拥有更多选择空间和自主权。


2022年1月17日,中国证监会召开2022年系统工作会议,总结2021年的工作成效,为2022年工作指明新方向。本文从九个方面梳理和解读本次工作会议。


一、2021年:实现资本市场“十四五”建设的良好开局


证监会坚持市场化法治化,抓改革、防风险、强监管、促稳定,实现资本市场 “十四五”良好开局。根据会议的总结,2021年资本市场工作成果主要体现在七方面。


一是资本市场强化多层次股权和债券、期货市场功能发挥,服务实体经济实现量质双升。2021年全年股债融资规模突破10万亿元;期货、期权分别新增2个品种,全部品种共计达94个;2021年全年科创板、创业板首发上市企业达361家;推出碳中和绿色债等创新工具,积极助力双碳目标实现。


二是全面深化资本市场改革向纵深推进,打造服务创新型中小企业主阵地迈出重要步伐。注册制改革不断推进,全年注册制下的ipo占比超七成。截至2021年末,旨在打造服务创新型中小企业主阵地的北交所上市公司有82家,总股本122.69亿股,总市值2722.75亿元;共有11家公司公开发行进入北交所上市,融资金额75.22亿元。


三是提高上市公司质量取得积极成效,高风险公司持续压降,常态化退市机制加速形成。作为“退市新规”实际推进的第一年,2021年逐步构建起进与出的良性市场生态。高风险公司加快退市步伐,退市类型逐渐多元化。


四是专业机构投资力量持续壮大,市场资金结构、投资者结构明显改善。2021年共成立1,898只基金,基金投顾试点资格扩大至60家;2021年末,开立a股账户的非自然人投资者为44.83万户,较上年末增加5.24万户,增速为13.24%,快于同期自然人账户11.09%的增速,机构化趋势进一步突显。


五是债券违约、私募基金等重点领域风险继续收敛,市场韧性和抗风险能力不断增强。多份涉及债券发行与交易、债券市场信用评级等主题的政策文件发布,私募投资基金监管规定、私募基金信息报送自律管理等文件颁布实施。


六是资本市场双向开放和国际监管合作取得新进展。2021年分别新增两家外资全资证券公司和基金管理公司;部分科创板股票被纳入沪股通股票范围;qfii、rqfii新规发布,放宽准入条件,外资投资a股的渠道明显增多;对《内地与香港股票市场交易互联互通机制若干规定》进行修改并征求修改意见,沪深港通机制进一步完善;内地与香港债券市场“南向通”推进、粤港澳大湾区“跨境理财通”落地,标志我国金融双向开放程度进一步提升。


七是证券执法司法体制机制进一步健全。《关于依法从严打击证券违法活动的意见》等法律文件陆续出台,全国首个证券仲裁机构揭牌;坚决查处了一批市场影响恶劣的大要案,“五洋债案”终审严惩欺诈发行主体,同时中介机构承担连带赔偿责任,“零容忍”的震慑力更加得以彰显。


二、2022年:总结规律,加强统筹,奋力推进中国特色现代资本市场建设


2021年,我国资本市场实现了“十四五”的良好开局。当前,在面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的“三重压力”背景下,证监会明确提出了2022年工作总体部署和要求。


第一,深化做好资本市场工作的“四项”规律性认识,这既是做好2022年资本市场工作的经验指南,也是当前阶段建设中国特色现代资本市场与服务经济高质量发展的行动依据。


第二,明确加强2022年资本市场工作要做好“四项”统筹,即统筹好“稳”与“进”,统筹好发展与安全,统筹好当前和长远,统筹好全局与细节。首先,证监会凝练出“三稳三进”中的“三稳”旨在通过保持市场功能正常发挥,实现市场政策稳扎稳打以及稳定市场预期,“三进”旨在稳定宏观经济大盘下实现“进”贡献资本市场的力量。其次,统筹好发展与安全,具体到资本市场领域就是要重视风险的多发性,在求“进”的同时必须严守不发生系统性风险底线,要完善风险的识别与处置机制。最后,做好全年资本市场工作,政策制定既要有全局观,也要有细节观,要高度重视政策在执行层面的可操作性和有效性。


三、坚持稳字当头,切实维护资本市场平稳健康发展


(一)加强宏观研判和政策协调,健全风险预防预警处置问责制度体系

会议明确提出要加强宏观研判和政策协调,意在通过加强对宏观形势的分析、研究和预判工作,与有关监管部门密切配合,推动各部门出台政策间的良性互动与协调,实现政策“组合拳”效力的最大化。

目前我国金融风险上升势头得到遏制,资本市场风险逐步收敛、整体可控。但国际经济金融形势仍然复杂严峻,疫情变化和外部环境存在诸多不确定性。会议指出,进一步健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系,加强风险监测预防,完善风险处置长效机制,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。具体措施包括,通过建立高效监管协调机制,加强重大突发事件应对和重要监管措施的沟通协调以及风险信息共享;密切监测区域、局部金融风险,健全金融风险监测机制,形成专业化的风险预警处置问责机制。


(二)稳步推动中长期资金入市,促进投融资总体平衡和协同发展

2022年,在以全面实行股票发行注册制为主线的融资端改革不断深入的背景下,资本市场投资端改革将持续推进已是定局。投资端改革是一项长期工程,推动中长期资金入市是投资端改革中的一项重要举措,推动公募基金、个人养老金、保险、财富管理等中长期资金入市有助于优化资本市场结构,引导正确的价值投资观念,减少短线投机,平抑资本市场短期波动,提高市场整体流动性,为实体企业提供更多资金来源,增强企业的融资能力。同时,公募基金管理人监管办法的出台将有利于引入更多优质资管机构,强化投研专业能力建设,扩大权益类基金供给,实现资本市场投融资总体平衡和协同发展。


(三)健全资本市场预期引导机制,为市场平稳运行营造良好环境

健全资本市场预期引导机制突出了政策的前瞻性,是保持宏观政策连续性稳定性的重要抓手。通过稳慎评估资本市场重大政策措施出台的条件和时机,主动加强与市场沟通,强化政策发布解读和信息主动公开,及时传递证监会政策意图,合理引导资本市场预期,实现预期“稳”;通过增强舆情风险防控意识,密切关注与证监会履职相关的国内外舆情,强化舆情反馈机制,努力提升舆情发现、研判及甄别能力,优化不良舆情处置手段,为市场平稳运行营造良好环境。


四、以全面实行股票发行注册制为主线,深入推进资本市场改革


注册制改革的持续深入推进将为资本市场的提质增效进一步赋能。作为本轮资本市场改革的重点和关键,会议明确指出注册制改革须坚持三个原则:尊重注册制的基本内涵,借鉴国际最佳实践,体现中国特色和发展阶段特征。首先,注册制的核心在于信息披露。其次,国际经验借鉴和我国实际情况要有机结合。最后,随着科创板、创业板、北交所相继实施注册制,全面实行股票发行注册制条件逐步具备,接下来在主板进行注册制改革将是重中之重。


截至目前,我国已初步形成了多层次资本市场。北交所在成立之际便与新三板形成流动机制。2022年1月7日,证监会发布的《关于北京证券交易所上市公司转板的指导意见》,又形成了北交所与科创板、创业板的流动机制,进一步形成承上启下的连通、支撑作用,待转板经验成熟后,还可推广至其他板块,使企业拥有更多选择空间和自主权。


五、突出“稳增长”,不断提升服务经济高质量发展能力


(一)积极主动融入国家重大发展战略,找准资本市场定位和发力点

当前,打通产业链痛点和创新链堵点、实现共同富裕、碳达峰碳中和等目标规划都是服务大局的国家重大发展战略,而资本市场是国家重大发展战略执行落地的有力抓手。当前,我国经济发展面临“三重压力”,资本市场更应积极主动作为,配合中央提出的“适度超前开展基础设施投资”,服务好资金的募集与投放;通过金融工具的应用降低风险,发挥资本市场在稳预期、稳经济中的作用。


(二)继续保持ipo、再融资常态化,坚守科创板“硬科技”定位,建设好创业板,办好北京证券交易所,规范发展私募股权和创投基金

畅通和扩大企业科技创新的融资渠道对经济高质量发展意义重大。科创板要继续坚持“硬科技”定位;建设好创业板,更好服务“三创四新”企业;办好北交所,服务广大“专精特新”企业;进一步规范发展私募股权和创投基金,鼓励更多市场化基金参与投资、发现价值;资本市场要形成覆盖更广泛行业、基于企业全生命周期的全方位服务模式。


(三)推动拓宽基础设施公募reits试点范围

对标成熟资本市场,我国应大力推动、拓宽基础设施公募reits试点范围与资金投资渠道,这将有助于提高国内基础设施运营管理效率、降低政府债务风险、实现基础设施的高质量发展,以及为投资者提供更多收益水平较高且稳定的金融产品。


(四)引导上市公司聚焦主业做优做强,继续稳妥推动风险类公司出清,更好发挥资本市场“晴雨表”功能

资本市场应充分发挥“看门人”“中介人”和“守护人”的作用,一方面要将更多优秀的企业推向市场,持续提高上市公司质量,既促进其融资发展也促进投资者的财富增值;另一方面,对不规范经营、不利于国民经济发展、易造成金融风险隐患的一些企业要及时出清,加大常态化退市执行力度,营造健康有序的市场环境。


六、统筹开放和安全,坚定不移推进制度型开放


(一)稳步扩大市场、机构和产品高水平双向开放,深化境内外市场互联互通

资本市场对外开放是服务中国经济高质量发展的重要抓手。目前,境内资本市场开放已初见成效。从市场层面来看,随着沪深港通机制、沪伦通机制、qfii和rqfii制度不断优化,外资正在稳步流入境内资本市场。证监会数据显示,2021年1至10月,外资通过qfii、沪深股通等渠道累计净流入资金约2409.76亿元。截至2021年10月末,外资持有的a股流通市值为3.67万亿元,占比约4.97%。未来沪深港通的标的范围将进一步拓宽,qfii、rqfii制度和沪伦通也将进一步优化,继续吸引外资稳步流入a股市场。债券市场方面,证监会正在积极推动境外机构投资者参与交易所债券市场的制度落地,制定交易所市场熊猫债管理办法,便于境外机构在中国境内发行熊猫债。

从机构层面看,自2020年4月1日证监会全面开放证券、期货和基金管理公司外资股比限制起,已有9家外商控股证券公司、3家外商独资基金公司、1家外商独资期货公司相继获批。外资银行在华分行和子行的基金托管申请也将逐步放开,目前获批证监会基金托管资格的外资银行在华子行已有3家,预计2022年将有更多外资银行获准开展中国境内基金托管业务。境外机构参与中国资本市场将更为便利。

从产品层面看,深港和沪港etf互通产品正式推出,境外市场陆续挂牌上市跟踪科创板50等中国特色指数的资管产品。qfii参与境内期货期权产品的持续放宽和msci a50指数期货的推出,为境外投资者进行a股投资和风险管理提供了便利。在期货市场方面,境外投资者可投资的期货品种范围不断扩大,商品期货期权国际化品种已增至9个,开放品种境外交易者日均交易占比达到10%左右。未来深港、沪港和中日etf互通产品将进一步完善,商品和金融期货国际化品种将不断丰富,为跨境投资提供更多选择。

从整体上看,在多层次资本市场平稳发展的前提下,扩大市场规模、提升发展质量以及提高中国资本市场在全球资产配置中的重要性将是重点。


(二)创造条件推动中美审计监管合作取得更大进展,加快推进企业境外上市监管制度政策落地,继续坚定、有序支持符合条件的企业依法依规境外上市

统计数据显示,2021年境内企业赴美上市热情不减。促进跨境审计监管合作,尤其是中美间的合作,有利于防范企业境外上市风险、完善企业境外上市监管机制,同时为确实有在境外上市需求的企业提供支持。


(三)持续加强开放条件下的监管能力建设

资本市场开放对市场监管是个极大的挑战。伴随资本市场的持续开放,境内资金转移、数据安全风险等问题突显,跨境证券违法案件也不断出现。如何防止钻政策漏洞、防范跨境投资带来的风险成为新的课题。因此,加强监管能力建设、不断完善监管制度也成为重中之重。


七、促进资本规范健康发展,平稳推进重点领域风险化解处置


坚持法治思维,推动监管关口前移,与相关方面共同建立健全加强资本规范引导的制度机制,坚持对特定敏感领域融资并购活动从严监管,为资本设置“红绿灯”。2022年证监会工作将稳增长、防风险、促改革放到更加突出位置。通过推动监管关口前移,证监会与相关部门共同建立健全有效控制资本消极作用的制度机制,加强对资本的规范引导,为资本设置“红绿灯”。通过行业监管与证券监管形成的强大合力,对特定敏感领域融资并购活动从严监管,防止资本无序扩张,促进资本规范健康发展。


坚持标本兼治,稳妥化解债券违约风险,完善市场化法治化债券违约处置机制。通过构建应对债券违约风险的“防洪堤”,畅通债券违约风险的法治化“疏洪渠”,打造化解违约风险的市场化生态方式,不断深化和完善市场化、法治化的债券违约处置制度和生态体系。第一,全面建立风险防控的内外部协作体系,建立证监会、证监局、交易所、行业协会、登记结算机构“五位一体”的风险防控协作体系。第二,做好违约风险监测排查和处置应对。第三,畅通债券违约风险的法治化处置路径。第四,通过持续加大化解债券违约风险的制度供给,如推动完善违约债券交易制度,分步推动构建交易所债券市场的债务管理工具体系,引导不良资产处置机构等进入债券违约处置市场,加强不良证券资产专业处置机构的培育发展,促进行业生态形成。


稳步推进私募基金风险分类整治。深入开展“伪私募”“伪金交所”整治,加强分工协作,消除监管真空。未来私募基金分类监管一方面可以依托市场专业机构,通过市场化方式,强化对私募基金行业的筛选,不断发展壮大优质的私募基金管理人队伍,另一方面通过对私募基金管理人提出合规底线和管理标准,奖优罚劣,破立并举,促使私募行业良性有序发展,降低行业风险。通过形成专业化的风险防范处置思路,协调推动分类处置行业风险。


八、深化放管结合,加快推进监管转型


为适应全面注册制改革带来的深刻变化,2022年证监会将加快监管转型步伐,注重“科学放”与“严格管”的有机结合与有效平衡,重点加强和改进事中事后监管,在强化对上市公司和中介机构的依法从严监管、提升稽查处罚效率、创新科技监管手段等方面探索全方位职能转变,不断改进监管服务、严管信息披露、严惩违法违规,以促进形成更完备、更健康的资本市场生态体系,提高资本市场治理效能。


在上市公司监管方面,将不断完善各板块上市环节、再融资环节、退市环节及转板环节的制度细节,持续引导上市公司提升信息披露质量和规范公司治理结构。在完善分类监管制度安排的基础上,证监会将更加注重精准施策,通过建立公开透明的市场规则、深入推进公司治理专项行动,突出扶优限劣的鲜明导向,加速形成资本市场优胜劣汰、进退有序的良性循环。


在中介机构监管方面,证监会将着重贯彻《关于依法从严打击证券违法活动的意见》,切实提高中介机构及从业人员违法成本,督促中介机构归位尽责,引导中介机构逐步建立与注册制相适应的执业理念和专业能力,提高中介机构合规意识和执业质量。在全面推进注册制改革之际,监管部门或将对中介机构实行更全更严的监管,压实中介机构责任。


在强化稽查执法方面,监管部门将继续严厉打击欺诈发行、财务造假及内幕交易等重大违法行为,坚决查处情节严重、影响恶劣的大案要案,持续优化资本市场生态,切实保护投资者权益。


在增强科技监管方面,监管部门将更加注重提升数字化、智能化的监管能力,通过有效运用大数据和数字化工具提升数据质量和治理水平,建设以监管系统为核心、面向市场、标准统一的新型基础设施,进一步提高资本市场监管的精确度、针对性和及时性,强化金融科技对监管执法和风险防控的有效支撑。


九、持续加强资本市场法治供给,保护投资者合法权益


推动期货和衍生品法、上市公司监管条例等立法。2021年10月末,期货和衍生品法已完成全国人大常委会二次审议。2022年证监会系统工作会议明确提出,推动期货和衍生品法、上市公司监管条例等立法,意味着期货和衍生品法、私募基金条例等基础法律法规有望加速推出。自《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》正式发布以来,资本市场改革进入“深水区”。会议明确提出推动上市公司监管条例立法,意味着上市公司监督管理条例相关制定工作将加速推进。


发挥好打击资本市场违法活动协调工作小组等机制作用,强化行刑衔接,进一步增强执法震慑。充分发挥好打击资本市场违法活动协调工作小组等机制作用,形成打击资本市场违法活动合力,共同维护资本市场健康稳定发展。通过强化工作协同,落实各方责任,畅通部际协作、央地联动的工作机制,推动形成契合国情、共建共治的资本市场治理模式;强化大要案惩治,强化行政与刑事执法司法合作,构建行政执法、民事追偿和刑事惩戒相互衔接、互相支持的立体追责体系,进一步增强执法震慑;强化法治基础,在畅通民事赔偿渠道、健全市场约束机制、加强资本市场信用体系建设等方面持续发力;强化预期引导,充分发挥典型案件查处的警示作用,加快完善资本市场新闻舆论工作制度化长效化安排,创造资本市场发展良好的外部环境。


扎实推进代表人诉讼常态化开展,持续完善投保制度体系。康美药业证券特别代表人诉讼案是新证券法确立中国特色证券特别代表人诉讼制度后的首单案件,典型性强。未来,在全面总结此案件经验的基础上,预计证监会将进一步推动完善特别代表人诉讼制度,支持投资者保护机构进一步优化案件评估、决策、实施流程,依法推进代表人诉讼常态化开展,持续完善投保制度体系。


(作者系国泰君安证券首席经济学家、政策研究院院长,清华大学五道口金融学院《中国金融政策报告》项目执行负责人,曾任中国社会科学院金融政策研究中心主任。)